Note de la Conférence permanente des chefs de corps sur le projet gestion

Vous trouverez en annexe la note de la Conférence permanente des chefs de corps sur l'avant-projet de loi relative à l'introduction d'une gestion autonome pour l'organisation judiciaire.

Cette note a été communiquée à la ministre de la Justice et au Parlement par les soins de la Conférence.

 

Note de la conférence permanente des chefs de corps
sur l’avant-projet de loi relative à l’introduction d’une gestion autonome
pour l’organisation judiciaire
 
 
 
1. La Conférence permanente des chefs de corps a examiné l’avant-projet de loi relative à l’introduction d’une gestion autonome pour l’organisation judiciaire*.
La Conférence permanente prend acte de l’intention du gouvernement de proposer au législateur « de réaliser la décentralisation et le transfert de la responsabilité de la gestion des budgets et du personnel du pouvoir judiciaire afin de permettre une justice moderne, accessible et rapide ». Pareille réforme, attendue depuis longtemps, répond au vœu de nombreux magistrats. La Conférence permanente constate qu’un modèle dual de gestion a été retenu, qui distingue les cours et tribunaux et le ministère public. Cette option entraîne la création d’un collège des cours et tribunaux et d’un collège du ministère public, la Cour de cassation et son parquet formant ensemble, aux côtés de ces collèges, une entité de gestion autonome. La Conférence permanente se réjouit que le collège provisoire des cours et tribunaux, qui poursuit depuis plusieurs années un travail utile, puisse recevoir une consécration légale.
            Sans préjudice d’observations propres à chacun de ces collèges et à la Cour de cassation et son parquet, certains aspects de l’avant-projet appellent de la part de la Conférence permanente des objectionsfondamentales.
 
            2. La Conférence permanente rappelle que, suivant la Recommandation CM/Rec (2010) 12 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe aux États membres sur les juges : indépendance, efficacité et responsabilités, « chaque État membre devrait allouer aux tribunaux les ressources, les installations et les équipements adéquats pour leur permettre de fonctionner dans le respect des exigences énoncées à l’article 6 de la Convention [de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales] et pour permettre au juge de travailler efficacement » (n° 33).
 
* La Conférence permanente a travaillé sur la base des textes arrêtés les 28 (en ce qui concerne l’avant-projet et 29 (en ce qui concerne l’exposé des motifs) mai 2013.
 
Dans son avis n° 2 (2001), le Conseil consultatif des juges européens a considéré que, si « le niveau de financement qu’un pays peut se permettre de dégager pour ses tribunaux est une décision politique », « dans un système fondé sur la séparation des pouvoirs, il est toujours nécessaire de veiller à ce que ni le pouvoir exécutif ni le pouvoir législatif ne puisse exercer une quelconque pression sur la justice lorsqu’il fixe le budget de celle-ci » et que « les décisions en matière d’affectation de fonds aux tribunaux doivent être prises dans le respect le plus rigoureux de l’indépendance des juges » (n° 5).
 
            3. S’il organise avec force détails les collèges qu’il institue ainsi que, sous certains aspects, leurs services d’appui, l’avant-projet paraît, en ce qui concerne l’objet propre de la gestion, davantage conçu comme une loi-cadre.
Des pouvoirs sont attribués au Roi qui, s’agissant d’une matière touchant à l’indépendance du pouvoir judiciaire, doivent être tenus pour trop étendus. C’est spécialement le cas en ce qui concerne les cellules d’audit interne des services d’appui (articles 13 et 17), les matières communes aux deux collèges et à la Cour de cassation (article 19), les contrats de gestion (article 23) ainsi que les modalités de financement  et la manière dont les moyens sont gérés (article 25).
Des notions fondamentales ne sont abordées qu’en termes généraux et abstraits. Les matières dont la gestion sera transférée au pouvoir judiciaire n’ont aucun contenu concret (article 21). L’avant-projet ne définit pas davantage concrètement de critères et de paramètres relatifs à la mise à disposition de moyens financiers (article 25).
 
4. L’avant-projet va au-delà de l’objet qu’indique son titre en liant l’introduction d’une gestion autonome à la mise en place de mécanismes de contrôle et d’évaluation qui ne se limitent pas à l’utilisation des moyens mis à la disposition des collèges et entités de gestion mais s’étendent aux « objectifs » visés et aux « résultats » atteints par ceux-ci.
            a) L’article 10 confie au collège des cours et tribunaux la compétence de prendre des mesures qui garantissent « l’indépendance », « la qualité […] de la jurisprudence », « la qualité des processus de travail ». La compétence du collège des cours et tribunaux doit pourtant, pour respecter l’indépendance du processus juridictionnel, se limiter à la qualité de l’administration de la justice.
Ce collège peut « être convoqué par demande  motivée du ministre de la Justice ou du président du collège du ministère public », qui « peuvent [lui] demander d’édicter une recommandation ou une directive » (article 11) qui sera « contraignante » pour les comités de direction des cours et tribunaux (article 10).
Ces dispositions permettent une immixtion du pouvoir exécutif et du ministère public dans des choix de politique juridictionnelle. Elles portent atteinte à l’équilibre des pouvoirs consacré par la Constitution.
Les dispositions similaires de l’avant-projet relatives au collège du ministère public appellent des remarques du même ordre quant à l’indépendance du ministère public à l’égard des cours et tribunaux.
Il paraît plus judicieux d’organiser la collaboration nécessaire entre les cours et tribunaux et le ministère public en définissant les matières de gestion qui leur sont communes.
            b) L’article 23 prévoit que « le contrat de gestion inclut des accords relatifs aux objectifs de l’organisation judiciaire ». Alors qu’il prétend organiser la gestion autonome par l’instrument de contrats de gestion conclus par le ministre de la Justice, il ouvre, «  en cas de refus d’un plan de gestion par un collège », un recours auprès de ce ministre, partie contractante. Un organe arbitral indépendant devrait à tout le moins être prévu.
            L’article 28 inclut dans le rapport de fonctionnement qui doit être rédigé annuellement, non seulement « la manière dont sont utilisés les moyens alloués par le biais du contrat de gestion » - ce qui devrait être leur seul objet -, mais aussi « les résultats engrangés par chaque organisation sur la base de ces moyens » et « les indicateurs pour la réalisation des objectifs de l’organisation ».
            Cette logique, tout à fait étrangère à celle du service public, n’est pas conforme à l’avis ci-dessus rappelé du Conseil consultatif des juges européens en vertu duquel il est toujours nécessaire de veiller à ce que ni le pouvoir exécutif ni le pouvoir législatif ne puisse exercer une quelconque pression sur la justice lorsqu’il fixe le budget de celle-ci.
            Le modèle du contrat de gestion ne peut, pour ces raisons, recueillir l’adhésion de la Conférence permanente. Il serait à tout le moins nécessaire que les notions de « résultats » et d’« objectifs » soient définies afin d’éviter que puisse par ce biais se réaliser la moindre immixtion dans la politique juridictionnelle.
            c) La présence au sein des collèges et du comité de direction de la Cour de cassation de délégués du ministre de la justice et du ministre du Budget disposant d’un droit de recours devant le ministre qui les a désignés (article 32) est pareillement de nature à permettre l’immixtion du pouvoir exécutif dans la politique juridictionnelle du pouvoir judiciaire et ne peut être tolérée. Le recours devrait à tout le moins pouvoir être porté devant un organe présentant des garanties d’impartialité objective.
 
            5. Au-delà de ces observations, qui devraient amener à refondre le projet pour garantir l’indépendance des cours et tribunaux comme du ministère public, la Conférence permanente est d’avis que le respect du principe de la séparation des pouvoirs, qui fonde notre État de droit, implique que, si une autonomie de gestion est confiée au pouvoir judiciaire, les crédits nécessaires à l’accomplissement de sa mission constitutionnelle lui soient alloués par le pouvoir législatif, sur la base de plans - et non de contrats - de gestion arrêtés conformément à des critères ne mettant en cause que la bonne administration de la justice, à l’exclusion de la politique juridictionnelle.
            Le pouvoir exécutif ne devrait intervenir que pour assurer la mise en œuvre des plans de gestion.
            Le contrôle de l’utilisation des moyens incomberait à la seule Cour des comptes, l’évaluation de cette utilisation ressortant au Parlement.
            L’objectif de l’avant-projet se réaliserait ainsi dans le respect de l’indépendance du pouvoir judiciaire.
 
                                                                                                         Bruxelles, le 20 juin 2013.