Avis de l'UPM concernant la réforme du stage judiciaire
L'UPM a communiqué ses observations à la commission justice de la chambre concernant la proposition de loi 2723/001 modifiant le Code judiciaire. Cet avis est consultable ici in extenso
Objet de la proposition de loi :
L’objet de la proposition de loi 2723/001 tel qu’il est résumé dans l’exposé des motifs est le suivant :
« La proposition de loi vise à allonger le stage d’accès à la magistrature, augmente l’âge minimum pour pouvoir être nommé magistrat et renforce le rôle des commissions
d’évaluation, instituées auprès de l’Institut de formation judiciaire, afin d’avoir des magistrats:
— mieux formés;
— ayant la sagesse que confèrent l’expérience et l’âge;
— ayant pu tester leurs propres capacités, et qui ont donc pu prendre une décision d’orientation réfléchie. Des améliorations sont apportées dans le déroulement du stage afin de remédier à certains problèmes techniques et pratiques. La proposition de loi prend en compte les recommandations émises par le Conseil supérieur de la Justice. »
Le texte de la proposition reprend, dans ses grandes lignes celui du projet de loi 51 2624/001 qui avait fait l’objet d’un avis circonstancié du Conseil supérieur de la Justice du 26.04.2006 et d’un avis du Conseil d’Etat du 22.03.2006.
Premier préambule – le stage unique :
Le grand intérêt de la proposition de loi 2723/001 est d’enfin entériner dans notre droit le stage unique, mettant ainsi un terme à la distinction injustifiée entre les voies d’accès au parquet ou au siège, distinction devenue depuis longtemps obsolète.
L’objectif du stage unique, salutaire, s’accompagne paradoxalement d’un durcissement injustifié des conditions d’accès au stage, d’un appauvrissement de son contenu et d’une incertitude accrue liée à la possibilité d’une prolongation particulièrement étendue d’un stage qui passerait déjà d’une durée minimale de 18 mois actuellement (stage court) à une durée unique de minimum 3 ans mais pouvant être portée à 5 ans.
Ce durcissement des conditions d’accès, ces incertitudes liées à la fin du stage et à l’absence de perspectives claires de nomination risquent d’éloigner un peu plus les éléments les plus brillants qui hésitaient déjà à se lancer dans l’aventure incertaine du stage judiciaire.
Second préambule - âge et maturité :
L’âge et la maturité ne vont malheureusement pas de pair, la proposition de loi semble cependant sous-entendre que la magistrature serait envahie de très jeunes magistrats qui seraient par nature immatures et manquant de sagesse...
Il faut cependant insister sur le fait que les magistrats nommés avant l’âge de 30 ans restent l’exception, la nomination de jeunes magistrats est (contrairement à ce que certains imaginent) un phénomène de longue date dans notre pays, ainsi vers 1800 par exemple, 34% des magistrats de première instance avaient moins de 39 ans (Jacques Logie, « Les magistrats des cours et des tribunaux en Belgique, 1794-1814 », Droz, 1998, p.288).
Depuis le temps que cette soit-disant invasion perdure, il faudrait constater qu’elle n’a pas produit de bouleversements considérables et que les « très jeunes » (sic) magistrats nommés il y a 10 ou 15 ans le sont aujourd’hui beaucoup moins et ont généralement fait la preuve de ce qu’ils étaient parfaitement aptes à exercer la profession qui est la leur.
Il convient à cet égard de rappeler que le stage judiciaire a justement pour vocation de permettre l’accès à la magistrature à de jeunes juristes prometteurs ayant la vocation de magistrat.
Cette défiance persistante à l’égard des (relativement) jeunes magistrats est d’autant plus mal venue que ceux-ci ont déjà passé le filtre du concours d’admission au stage, lequel a justement pour but d’évaluer la maturité et la capacité nécessaires à l’exercice de la fonction de magistrat (article 259 bis -9 §2 du Code judiciaire).
Pour peu qu’une crainte persiste à ce sujet, il convient de relever que l’allongement du stage à une durée unique de 3 ans exclurait de facto la nomination de magistrats de moins de 29 ans.
Exigence d’une expérience minimale pour pouvoir s’inscrire au concours d’admission au stage ou à l’examen d’aptitude professionnelle :
Dans la perspective d’un stage unique de 3 ans, qui pourrait être prolongé de 4 fois 6 mois, le fait d’exiger des candidats stagiaires une expérience préalable de 3 ans dans une fonction juridique apparaît comme un durcissement injustifié des conditions d’accès au stage, de nature à décourager nombre de candidats.
La proposition de loi s’écarte à cet égard des recommandations du Conseil supérieur de la Justice qui ne se disait pas opposé, tout au plus, à ce que cette exigence d’une expérience professionnelle d’une fonction juridique passe d’un an à deux ans (avis du 26.04.2006, p.7).
L’exigence d’une expérience professionnelle augmentée préalable à l’inscription au concours d’admission au stage judiciaire apparait déraisonnable et est susceptible d’éloigner de la voie du stage les candidats qui, ayant mis en œuvre leurs qualités dans d’autres domaines et gagnant peut-être un revenu confortable, ne verront plus l’intérêt de changer d’orientation pour s’engager sur la voie aléatoire du stage en contrepartie d'une rémunération relativement modeste.
La proposition de loi prévoit encore que les candidats à l’examen d’aptitude professionnelle ne pourront s’inscrire à celui-ci que s’ils comptent sept années d’expérience professionnelle de nature juridique à la date de clôture du délai d’inscription à l’examen.
Une exigence d’une expérience minimum pour pouvoir passer l’examen d’aptitude se justifie dès lors que dans la législation actuelle, il n’y a aucune exigence à ce stade alors qu’il en existe une pour le concours du stage.
Le stage externe :
Aux termes de l’actuel article 259 octies du Code judiciaire, il est prévu la possibilité, dans le cadre de l’actuel stage long, d’effectuer un ou plusieurs stage(s) extérieur(s) sur une durée totale de 6 mois au sein d'un établissement pénitentiaire, d'un service de police, du parquet fédéral, d'une étude notariale ou d'une étude d'un huissier de justice ou au sein d'un service juridique d'une institution publique économique ou sociale.
Le panel d’institutions ou de service au sein desquels le stagiaire judiciaire est susceptible d’effectuer son stage est extrêmement large et présente le grand avantage de multiplier les expériences utiles en fonction des centres d’intérêts professionnels de chaque stagiaire et de ses perspectives de carrière future.
Dans son avis du 26.04.2006, le Conseil supérieur de la Justice avait déjà eu l’occasion de dire son opposition à ce que soit imposée aux stagiaires une période obligatoire de 6 mois au SPF Justice outre une période de 6 mois au sein de la police.
A l’instar du Conseil supérieur de la justice nous estimons qu’une telle période de 6 mois au sein du SPF Justice ou de la police, de par sa longueur, ne correspond plus à une notion de formation mais à une volonté d’obtenir une rentabilisation du travail du stagiaire, ce qui ne doit pas être le but recherché.
Le Conseil supérieur de la justice précise encore que le stage externe ne devrait pas dépasser 3 mois au sein d’un service ou d’une institution semblable.
Diminution du nombre de services et d’institutions susceptibles d’accueillir le stage externe :
On risque d’assister à un appauvrissement de l’expérience des stagiaires dès lors qu’en pratique ceux-ci n’effectueraient plus leur stage externe qu’au sein des services susdits au détriment des possibilités que leur laisse l’actuel article 259 octies §2 du Code judiciaire.
Se pose également la question pratique de l’arrivée massive, en même temps, des stagiaires francophones et néerlandophones au sein des services concernés et aux problèmes d’organisation que cela suscitera.
La proposition y répond partiellement en prévoyant que les commissions d’évaluation du stage seront chargées de déterminer l’agencement de la période des 24 premiers mois de stage qui ne sera pas le même pour tous les stagiaires, de façon à ne pas entraver le bon fonctionnement du service et les capacités d’accueil des institutions où ils presteront leurs activités (cf. p. 5 et pp. 14-15 de la proposition de loi).
Cet agencement différencié (à supposer qu’il puisse être mis en œuvre en pratique) ne règle cependant pas la problématique des formations théoriques qui se verront dispensées à des stagiaires qui seront à des stades totalement différents de leur stage…
En tout état de cause si l’idée d’un stage obligatoire au sein du SPF justice et d’un stage « fortement recommandé » (sic) au sein de la police devait être retenue, la durée de ceux-ci ne devrait pas excéder 3 mois et la possibilité d’effectuer le reste du stage externe dans d’autres services et institutions devrait être laissée aux stagiaires, comme c’est le cas actuellement.
La diminution du nombre d’instances où le stage externe est accompli est justifiée par le fait que « certains stagiaires cherchent à effectuer un stage externe dans un maximum d’endroits…(où) ils restent parfois à peine deux semaines ».
Peut-on réellement reprocher aux stagiaires, réduits le plus souvent à un rôle d’observateurs passifs de rentabiliser au maximum leur stage externe en multipliant les endroits de stage et donc les expériences ?
Et à supposer qu’il faille considérer que les stages trop courts soient inutiles, n’est il pas plus logique d’instaurer une durée de stage externe minimale d’un mois plutôt que de réduire le nombre d’endroits de stage potentiels ?
Le stage externe supplémentaire « ouvert » :
L’idée d’un stage externe supplémentaire « ouvert » de deux fois 6 mois ne répond pas aux préoccupations qui précèdent et aboutirait à une prolongation indue du stage externe dont il est permis de douter tant de l’utilité que de l’opportunité.
Il est permis de douter qu’il se trouvera ne fut-ce qu’un stagiaire qui serait volontaire d’allonger d’une année supplémentaire un stage qui, compte tenu des prolongations possibles, serait déjà susceptible de durer 5 ans…
Il convient d’insister sur les difficultés liées à l’agencement différent des diverses périodes de stage et aux problèmes particuliers, en termes d’organisation, que posera ce stage externe ouvert.
Ces problèmes d’agencement entraîneront des difficultés en termes de formation théorique des stagiaires qui pourraient alors se présenter à une même formation avec des bagages pratiques non équivalents.
Stage externe au barreau :
De manière un peu étrange, la proposition ne prévoit pas, pour les stagiaires qui n’ont pas pratiqué le barreau, une période de stage externe obligatoire au barreau pendant laquelle ils auraient pour tâches de suivre un avocat dans le quotidien de son activité et ce alors que l’exposé des motifs insiste sur le fait que le barreau est l’une des meilleurs écoles pour accéder à la magistrature (p.13) .
Aux termes de la proposition, il s’agit d’une simple faculté, qui devra encore faire l’objet d’une acceptation par la commission d’évaluation compétente.
Le fait d’affecter prioritairement le stagiaire qui effectuerait son stage au barreau à l’aide juridique (alors qu’il n’est pas avocat ) n’est il pas un moyen détourné de faire des économies budgétaires en profitant d’une main d’oeuvre bon marché, au détriment du service au justiciable ?
Extension des missions des commissions d’évaluation et des maîtres de stage :
Les commissions d’évaluation du stage francophone et néerlandophone voient leurs missions se développer:
— elles devront désormais veiller à ce que les maîtres
de stage soient aptes à former les stagiaires;
— en plus des rapports de stage, elles recevront les
comptes rendus et observations du stagiaire;
— elles seront chargées de déterminer l’agencement
du stage;
— elles approuveront les propositions du stage “au
choix” et fixeront le contenu du stage au SPF Justice,
du stage à la police fédérale ou locale et du stage “au
choix”, en collaboration avec les services accueillants.
La proposition prévoit également l’obligation pour les Maîtres de stage (259octies §5 ) d’établir un rapport de stage tous les 3 mois.
Le nombre de rapports par stagiaires passerait ainsi de 2 à 3 actuellement à près de 10 pour la durée du stage.
Si l’on ne peut que se féliciter du meilleur suivi des stagiaires induit par ce nouveau système il faut cependant noter que celui-ci aboutit à une plus grande charge de travail pour les maîtres de stage pour lesquels aucune contrepartie n’est prévue, notamment en matière d’aménagement de leur temps de travail.
Cette situation est d’autant plus inacceptable que les maîtres de stage feront l’objet d’une surveillance accrue et qu’il pourra être anticipativement mis fin à leurs fonctions.
Leur tâche sera d’autant plus lourde que le projet prévoit que les maîtres de stage seront d’office désignés maîtres de stage suppléants pour d’autres juridictions du ressort de la cour d’appel, désignation de nature à leur occasionner de multiples déplacements ainsi que d’importantes pertes de temps.
La formation des maîtres de stage ne sera plus valable que 4 ans avec obligation pour ceux-ci, à l’issue de ce terme, de suivre une nouvelle formation, ce qui est à nouveau extrêmement lourd.
Au vu de ce qui précède, il est permis de considérer que le nombre de candidats à la fonction de maître de stage n’augmentera pas significativement…
Il faudra également veiller à ce que les commissions d’évaluation se voient octroyer les moyens nécessaires pour pouvoir assurer leurs charges nouvelles. La proposition de loi ne prévoit rien à ce sujet.
Possibilité de mettre anticipativement fin au stage :
La proposition de loi prévoit de donner la possibilité à la commission d’évaluation, lorsque les informations contenues dans un ou plusieurs rapports de stage sont défavorables, d’imposer une adaptation des modalités du stage ou de proposer au ministre de la Justice de mettre fin au stage.
La proposition de loi apparaît adéquate en ce qu’elle permettra une éventuelle adaptation de stage et une sélection plus rapide des candidats inaptes à la fonction de magistrat.
Les droits de la défense des stagiaires seront respectés dès lors que les copies des rapports leur seront adressées, qu’ils pourront adresser leurs observations par écrit et qu’ils pourront être entendus par la commission du stage avant que celle-ci n’envoie un avis au ministre de la justice.
A cet égard, les modifications apportées à l’article 259octies du Code judiciaire tiennent largement compte des recommandations émises par le Conseil supérieur dela Justice dans sont avis de 2006.
Cette possibilité accrue de mettre fin au stage de manière anticipée, pour logique qu’elle soit, n’en entraîne pas moins une incertitude et une plus grande précarité dans le chef des stagiaires, de nature à décourager nombre de candidats de qualité.
En contrepartie, cette possibilité allégée de mettre fin au stage devrait être compensée par une augmentation des possibilités de nomination.
Pour cela, il importe plus que jamais de prévoir chaque année, à la base, un nombre de postes de stagiaire qui pourra correspondre à des places qui s’ouvriront dans la magistrature en temps utile.
Prolongation du stage :
Lorsque la nomination du stagiaire ne peut avoir lieu à la fin du 36ème mois de stage, faute de place vacante pour laquelle le stagiaire entre en ligne de compte pour une nomination, le ministre de la Justice pourra prolonger la durée du stage d’une à quatre périodes de six mois au sein d’un tribunal ou d’un parquet qu’il désigne (au lieu de deux actuellement).
Il n’est pas souhaitable que cette période se prolonge indûment.
Nous estimons que le système actuel de deux prolongations de 6 mois doit être conservé et ne peut-être allongé afin d’éviter le prolongement inutile de cette période d’incertitude et génératrice de stress pour le stagiaire.
Si, néanmoins, le législateur persistait dans sa volonté de prévoir des possibilités de prolongations plus nombreuses, il serait impératif de prévoir, au bout d’une certaine période, une réactualisation du rapport final du stagiaire.
En tout état de cause, même après la prolongation d’un stage accompli de manière satisfaisante, le stagiaire ne sera nullement assuré d’être nommé, puisqu’il entrera en concours avec les candidats qui ont réussi l’examen d’aptitude professionnelle, voire avec des candidats qui ont réussi le seul examen oral d’évaluation .
Ainsi que le relevait déjà le Conseil d’état dans le cadre de son avis relatif au projet de loi 51 2624/001, la question se pose dès lors de savoir s’il ne conviendrait pas d’introduire dans le Code judiciaire une disposition qui assure, au profit des stagiaires judiciaires qui ont suffisamment postulé, une nomination à la fin de leur stage accompli de manière satisfaisante ou, à tout le moins, à la fin de la prolongation du stage.
Perte de la priorité :
La proposition prévoit de manière fort heureuse qu’un lauréat du concours qui est classé en ordre utile en vue d’une nomination en qualité de stagiaire judiciaire, mais qui signale qu’il ne souhaite pas être nommé stagiaire judiciaire cette année là, entrera ensuite seulement en ligne de compte après les lauréats des concours plus récents.
Cette disposition est de nature à mettre fin aux abus constatés aujourd’hui où certains stagiaires postposaient intentionnellement leur entrée en fonction pour bénéficier de la priorité dont ils disposaient sur les candidats de l’année suivante.
Article 191 du Code judiciaire :
L’article 191 nouveau prévoit que « pour pouvoir être nommé juge ou juge de complément, conformément à l’article 190, juge de paix, juge au tribunal de police, juge de paix de complément ou juge de police de complément, le membre du ministère public qui a effectué le stage prévu à l’article 259octies, § 2, doit avoir exercé la fonction de magistrat du ministère public pendant au moins cinq années ».
Le maintien de la règle des 5 ans est injustifié en ce que celle-ci laisse sous-entendre qu’il existe deux sortes de magistrats et confère une prééminence aux magistrats du siège par rapport à ceux du Ministère public.
Une solution serait la suppression de la règle des 5 ans prévue à l’article 191 du Code judiciaire et l’application pure et simple de la règle des 3 ans prévue à l’article 216 bis du Code judiciaire qui stipule qu’un candidat nommé à une fonction visée à l'article 58bis, 1°, ne peut, dans le délai de trois ans suivant la publication de l'arrêté de nomination au Moniteur belge, poser sa candidature pour une nomination à une autre fonction visée à l'article 58bis, 1°, ou à la même fonction dans ou près une autre juridiction.
La même réflexion peut être faite s'agissant de la différence d’expérience professionnelle exigée des lauréats de l’examen d’aptitude selon qu’ils seront candidats au siège (12 ans) ou au parquet (7 ans), ces différences de durée ne se justifient plus aujourd’hui.
Article 194 du Code judiciaire:
La modification du paragraphe deux de l’article 194 du Code judiciaire, telle qu’elle est envisagée, n’est pas indispensable car pour pouvoir présenter l’examen d’aptitude professionnelle, il faut déjà justifier de sept années d’expérience professionnelle de nature juridique à la date de clôture du délai d’inscription à l’examen.
Il en résulte que, en pratique, les futurs membres du parquet ne pourront plus être nommés qu’après avoir acquis une expérience professionnelle de presque huit années (7 ans + l’année où se déroule la procédure d’examen). Il est donc inutile de prévoir que pour être nommé substitut, le candidat qui a réussi l’examen d’aptitude professionnelle devrait en outre avoir, pendant au moins sept années, exercé des fonctions juridiques.
La proposition prévoit que les fonctions de magistrat du siège seront principalement accessibles à des candidats pouvant justifier d’avoir exercé des fonctions juridiques pendant douze années (au lieu de 10 ans actuellement pour les membres du barreau).
Cette durée supplémentaire ne se justifierait que si était retenue l’augmentation du nombre d’années d’expérience demandé pour l’accès au concours.
Situation des référendaires et juristes de parquet :
Le nouveau régime apporte une modification majeure pour les référendaires et juristes de parquet. Ceux-ci peuvent en effet actuellement, s’ils réussissent l’examen d’aptitude professionnelle, postuler au siège s’ils ont, pendant cinq années, exercé cette fonction.
Avec le nouveau régime, ils devront nécessairement justifier de douze années d’expérience professionnelle (mais pas nécessairement dans la fonction de référendaire) pour pouvoir utilement postuler au siège, sans que l’expérience acquise en qualité de référendaire ne soit plus valorisée.
Même si le nouveau régime prévoit que pour participer à l’examen d’aptitude professionnelle, il faut pouvoir justifier de sept années d’expérience professionnelle, ne pouvait-on pas maintenir le fait que le référendaire qui a acquis, parmi ces sept années, cinq ans en qualité de référendaire, puisse postuler directement au siège, sans nécessairement devoir attendre d’avoir exercé des fonctions juridiques pendant douze ans ?
Le même inconvénient existe pour la postulation à des places au parquet puisqu’actuellement, si les référendaires et les juristes de parquet peuvent justifier d’avoir exercés leurs fonctions respectives pendant quatre années et réussissent l’examen d’aptitude professionnelle, ils peuvent directement postuler au parquet. Avec le nouveau régime, ils devront nécessairement avoir exercé des fonctions juridiques pendant au moins huit années.
Revenir ainsi en arrière sur les droits acquis des juristes et référendaires dont les perspectives de carrière sont nulles nous paraît inacceptable.
Revalorisation pécuniaire des stagiaires :
La proposition de loi prévoit une revalorisation pécuniaire de la fonction de stagiaire par la prise en compte de l’ancienneté pour le calcul du traitement du stagiaire et le changement dans l’échelle de traitement pendant la prolongation du stage.
Au vu du durcissement important des conditions du stage, il est à craindre que cela ne suffise pas à motiver les candidats échaudés par les nouvelles règles...